Τάκης Παππάς /ΚΑΘΗΜΕΡΙΝΗ (10.052026): Νόμος 4622/2019 Η συνεχιζόμενη δημόσια συζήτηση για τον νόμο περί «επιτελικού κράτους» που ψηφίστηκε το 2019 μοιάζει νέα, αλλά στην πραγματικότητα ανακυκλώνει...

Original Post

Πλήρες Κείμενο:

Καθώς η συγκέντρωση εκτελεστικής εξουσίας στο Μέγαρο Μαξίμου είναι η αναμφισβήτητη σταθερά του μεταπολιτευτικού συστήματος, το πραγματικό ζητούμενο είναι άλλο: πώς οργανώνεται και ασκείται αυτή η εξουσία ώστε να μην εξαρτάται από την ιδιοσυγκρασία του εκάστοτε πρωθυπουργού, αλλά από κανόνες, διαδικασίες και μηχανισμούς που τη δομούν και τη δεσμεύουν.

Ηδη από την αρχή της Μεταπολίτευσης, η Ελλάδα λειτουργεί με ένα σύστημα κοινοβουλευτικό στη μορφή, αλλά πρωθυπουργοκεντρικό στην πράξη.

Δηλαδή, η εξουσία τείνει να συγκεντρώνεται στο γραφείο του πρωθυπουργού, ο οποίος δεν είναι απλώς επικεφαλής της κυβέρνησης, αλλά ο βασικός συντονιστής του συστήματος: καθορίζει προτεραιότητες, διαιτητεύει ενδοκομματικές ισορροπίες και, συχνά, αναπληρώνει τις αδυναμίες της διοίκησης.

Με αυτά τα δεδομένα, για πολλές δεκαετίες το αποτέλεσμα ήταν μια πολιτική διακυβέρνηση όπου οι εκβάσεις διαμορφώνονταν από τις δυνατότητες –και τους περιορισμούς– του προσώπου στην κορυφή.

Η εξουσία ήταν πάντα συγκεντρωτική, διέφερε όμως ο τρόπος συγκέντρωσης.

Οταν οι πρωθυπουργοί ήταν πανίσχυροι, το σύστημα περιστρεφόταν γύρω από αυτούς.

Οταν ήταν σχετικά αδύναμοι, συνήθως αναπτύσσονταν πολλαπλά κέντρα ισχύος μέσα στο εκάστοτε κυβερνητικό κόμμα, στο υπουργικό συμβούλιο, στην κοινοβουλευτική ομάδα.

Χαρακτηριστικό παράδειγμα πανίσχυρου πρωθυπουργού υπήρξε ο Κωνσταντίνος Καραμανλής, ο οποίος παρακολουθούσε προσωπικά το έργο των υπουργείων και συγκαλούσε τακτικότατα επιτελικές συσκέψεις για τη χάραξη πολιτικής ή τη διαχείριση κρίσεων, με τη συμμετοχή αρμόδιων υπουργών, στενών συνεργατών και, κατά περίπτωση, εμπειρογνωμόνων.

Αντίθετα, ο άλλος ισχυρός ηγέτης της πρώιμης μεταπολιτευτικής περιόδου, ο Ανδρέας Παπανδρέου, ασκούσε την αδιαμφισβήτητη εξουσία του με πιο έμμεσο τρόπο: σπάνια επόπτευε συστηματικά τους υπουργούς του, οι οποίοι απολάμβαναν ευρεία αυτονομία – μέχρι τη στιγμή, όμως, που ο πρωθυπουργός την ανακαλούσε, μέσω των συχνών ανασχηματισμών που ο ίδιος αποφάσιζε.

Αντίστροφη περίπτωση από τους δύο προηγούμενους υπήρξε ο Κώστας Σημίτης.

Αναλαμβάνοντας την πρωθυπουργία, διαπίστωσε ότι, ελλείψει κεντρικής παρακολούθησης, η κυβέρνηση λειτουργούσε ως ένα χαλαρό, σχεδόν ομοσπονδιακό σύστημα, με τα υπουργεία να απολαμβάνουν ευρεία αυτονομία από το κέντρο.

Με τα δικά του λόγια, ο ίδιος επιθυμούσε μια «κυβέρνηση-επιτελείο», προϋπόθεση της οποίας όμως ήταν «να μεταφερθούν προηγουμένως συστηματικά και σε μεγάλη έκταση αρμοδιότητες των υπουργείων σε άλλους φορείς, ώστε να καταστούν τα ίδια, επιτελικά όργανα». Καθώς όμως η διοικητική ανεπάρκεια των φορέων που αναλάμβαναν τις νέες αρμοδιότητες καθιστούσε την αποκέντρωση προβληματική, η αδυναμία συγκέντρωσης δεν αποτέλεσε τελικά επιλογή ισχύος, αλλά περιορισμό της.

Σε αυτό το ιστορικό και πολιτικό πλαίσιο είναι που πρέπει να κατανοηθεί ο νόμος για το λεγόμενο «επιτελικό κράτος». Ας ξεκινήσουμε με την παρατήρηση ότι ίδιος ο τίτλος του νόμου λειτουργεί περισσότερο ως συμβολική –αν όχι διαφημιστική– σύνοψη παρά ως ακριβής περιγραφή του περιεχομένου του, το οποίο αποτυπώνεται με σαφήνεια στον εκτενή υπότιτλό του, που είναι ο εξής: «Οργάνωση, λειτουργία και διαφάνεια της Κυβέρνησης, των κυβερνητικών οργάνων και της κεντρικής δημόσιας διοίκησης». Το «επιτελικό κράτος», λοιπόν, ουδόλως ανατρέπει τη βασική αρχή του μεταπολιτευτικού μοντέλου: η εξουσία παραμένει πρωθυπουργοκεντρική και, κατ’ επέκταση, συγκεντρωτική.

Εκεί όπου επιχειρεί να παρέμβει είναι στον (ας χρησιμοποιήσω την για πολλούς αμαρτωλή λέξη) «τεχνοκρατικό» τρόπο άσκησής της.

Περιγράφει και εξειδικεύει έναν μηχανισμό που εκτείνεται οριζόντια –στην κυβέρνηση, στα κυβερνητικά όργανα και στην κεντρική διοίκηση– και επιδιώκει να καταστήσει τη συγκέντρωση πιο προβλέψιμη, πιο διαφανή και λιγότερο εξαρτημένη από τις ιδιοσυγκρασίες της εκάστοτε ηγεσίας.

Υπό αυτήν την έννοια, φιλοδοξεί να λειτουργήσει στο παρόν και το μέλλον ως αντίβαρο και προς τις δύο κατευθύνσεις της πρόσφατης Ιστορίας μας: να περιορίσει την πιθανή ροπή προς αυθαιρεσία υπερσυγκεντρωτικών χαρισματικών πρωθυπουργών, αλλά και να μετριάσει τις δυσλειτουργίες που παράγει η αδυναμία συντονισμού του κυβερνητικού έργου από ασθενέστερους, αν και αρκούντως θεσμικούς, πρωθυπουργούς.

Αντί να αλλάζει, με άλλα λόγια, το πού βρίσκεται το κέντρο της εξουσίας, η ιδέα του «επιτελικού» κράτους εισάγει και εξειδικεύει τους τρόπους συγκέντρωσης και τη μέθοδο άσκησής της.

Ας είμαστε, όμως, ρεαλιστές. Η Ελλάδα δεν πρόκειται σύντομα να πάψει να είναι πρωθυπουργοκεντρική.

Ούτε είναι πιθανό, όπως συμβαίνει σε άλλες δημοκρατίες, να αποκτήσει ένα πλήρως απρόσωπο, γραφειοκρατικά αύταρκες κράτος που λειτουργεί το ίδιο αποτελεσματικά σε συνθήκες ομαλότητας ή κρίσης, ανεξάρτητα από το ποια είναι η κυβέρνηση και ο πρόεδρός της.

Αλλά ούτε αποτελεί λύση ένα διάχυτα αποκεντρωμένο, πολυκεντρικό σχήμα, όπου η ευθύνη κατακερματίζεται σε υπουργεία-φέουδα.

Αυτό το δοκιμάσαμε συχνά στο παρελθόν και η εμπειρία ήταν πικρή.

Το ζητούμενο, λοιπόν, είναι η βελτίωση της λειτουργίας ενός σταθερού θεσμικού μηχανισμού, που επιτρέπει στον εκάστοτε πρωθυπουργό να συντονίζει το κυβερνητικό έργο με συνέπεια και αποτελεσματικότητα.

Αυτό επιχείρησε να θεμελιώσει ο νόμος 4622/2019 για το περίφημο «επιτελικό κράτος». Στα χρόνια που ακολούθησαν μέχρι σήμερα, έχουν επισημανθεί –ορθώς– πολλές αδυναμίες του.

Αν πράγματι είμαστε ρεαλιστές, ας τις διορθώσουμε. *Ο κ. Τάκης Σ. Παππάς είναι πολιτικός επιστήμονας και συγγραφέας.

Η επιλογή των posts/links γίνεται με ένα στατιστικό μοντέλο και μπορεί να μην απεικονίζει επακριβώς τη σειρά δημοτικότητάς τους